5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında getirilen demokratik ilkeler ve bütçe anlayışındaki değişimler

Abstract

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne (AB) üyelik hedefi ve bu hedefin gerektirdiği entegrasyon süreci kapsamında, pek çok alanda olduğu gibi kamu yönetimi alanında da yapısal değişim ve dönüşümün yapılması ihtiyacı doğmuştur. Kamu yönetiminde reform amacıyla 2001 yılında, merkezi idare tarafından “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı” hazırlanarak, kamu yönetimi alanında köklü bir değişim ve dönüşüm hedefi, çeşitli kamusal programlarla ortaya konulmaya çalışılmıştır. Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı, olduğu gibi, bir bütün olarak kanunlaşamamış olmasına rağmen, içerdiği kamusal alana ilişkin çok yönlü yenilikler, başka kanunlar adı altında, kısmen dahi olsa hayata geçirilmek istenmiştir. Bu uygulamalardan biri ise 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile gerçekleştirilmiştir. 2003 yılında uygulamaya alınan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, kamu yönetiminin mali uygulamaları açısından özellikle bütçe uygulamaları bakımından pek çok yeniliği beraberinde getirmiştir. Kamu yönetimine getirilmeye çalışılan modern ve demokratik vizyon anlayışı, mali açıdan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na yansımıştır. Bütçeleme anlayışına daha önce tanımlanmayan ve düzenlenmeyen yenilikler getiren bu kanun, kamu yönetiminin ve kamu mali yönetiminin en önemli dönüşüm araçlarından birini oluşturmuştur. Katılımcılık, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik özelliklerini düzenlemesinin yanı sıra bütçelemede denetim fonksiyonuna da ayrıca önem vererek, bu alanda kanuni düzenlemelere gitmiştir. Kanun, kamu kurum ve kuruluşlarının bütçeleri oluşturulmasından, bunların konsolidasyonu ile meydana gelen devlet bütçesinin yapılma sürecine, bütçenin uygulanması ve kontrolünden, gerçekleşen bütçenin denetimine kadar her aşamada bireyin ve toplumun etkin olarak rol alması temeline dayandırılmıştır. Kamu mali yönetiminde, kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması ile kamu kaynaklarının etkin kullanımını amaçlayan kanun, bu kapsamda aynı zamanda kamu israflarının ve yolsuzluklarının önlemesine hizmet etmeyi hedeflemiştir. Bütçe tekniği bakımından da en önemli yanı stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme anlayışının benimsenmiş olmasıdır. Bunun gereği olarak, analitik bütçe sınıflandırılmasına ve çok yıllı bütçeleme yaklaşımına geçilmesini öngören kanun, özellikle bütçe tahminlerinin oluşturulması sürecinde stratejik planlamayı temeline konumlandırmıştır. Böylelikle kısa vadeli bütçe uygulamasından orta ve uzun vadenin planlandığı bütçe anlayışı getirilmiştir. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu’nun, kamu mali yönetimine ve bütçeleme anlayışına getirdiği bu yenilikler, kamu yönetiminde mali dönüşümün yaşanmasının temel unsurlarından olmuştur. Kanun, kanun koyucu olan Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından, kapsamlı ve fonksiyonel olarak hazırlanmıştır. Bu kanunda yer alan teorik unsurların, uygulamaya geçirilmesinde de pek sorun yaşanmadığı ve etkin biçimde uygulanmaya çalışıldığı ifade edilebilir. Kanunun uygulanmasında istisnai olarak karşılaşılan aksaklıkların da zamanla giderilerek, kanundan tam verim alınabileceği düşünülmektedir. Bir eleştiri olarak, kamu kurum ve kuruluşları bütçelerini hazırlarken, katılımcılık gereği, vatandaşların fikirlerine daha çok başvurma yolunu tercih edebilirler.

As part of Turkey’s goal of membership, the European Union (EU) and the integration process required by this goal, structural changes and transformation have been required in the field of public administration, as well as in many other areas. In order to reform public administration, the central administration prepared the “Fundamental Government Bill on Public Administration” in 2001, and the goal of radical change and transformation in the field of public administration has been attempted to be put forward through various public programs. Although the Fundamental Government Bill on Public Administration could not be legislated in the aggregate, universal innovations in the public realm contained in it were intended to be implemented, even if only in part, under the guise of other laws. The Public Fiscal Management and Control Law No. 5018 carried out one of these applications. The Public Fiscal Management and Control Law No. 5018, which was promulgated in 2003, brought many innovations to the public administration’s fiscal practices, particularly budget practices. The modern and democratic vision of public administration is reflected in Public Fiscal Management and Control Law No. 5018. This law, which introduced previously undefined and unregulated budgeting innovations, has created one of the most important transformation tools in public administration and public fiscal management. It regulated the audit function in budgeting separately and took cognizance of the legal regulations in this area, in addition to regulating the features of participation, transparency, fiscal transparency, and accountability. The law is based on the individual’s and society’s effective role at every stage, from the creation of budgets for public institutions and organizations to the process of making the state budget that occurs with their consolidation, from budget implementation and control to budget auditing. The law is intended to ensure efficiency in resource allocation in public fiscal management and the effective use of public resources. It also aims to prevent public wastage and corruption in this context. The most important aspect in terms of budget technique is the adoption of performance-based budgeting based on strategic planning. The law, which requires the transition to analytical budget classification and a multi-year budgeting approach, has placed strategic planning on the basis, particularly in the process of developing budget estimates. As a result, rather than implementing a short-term budget, the concept of medium- and longterm budgeting has been introduced. These innovations in public fiscal management and budgeting brought on by Law No. 5018 on Public Fiscal Management and Control have been one of the main components of the fiscal transformation in public administration. The law has been prepared comprehensively and functionally by the Grand National Assembly of Turkey (TBMM), which is the legislator. It can be stated that there are not many problems with the implementation of the theoretical elements contained in this law and that they are attempting to be applied effectively. It is presumed that exceptional failures in the law’s implementation will be eliminated over time, allowing the law to function fully. As a criticism, when preparing their budgets, public institutions and organizations may prefer to pay more attention to citizens’ ideas in accordance with the principle of participation.